OPERAZIONI MILITARI DELLꞌUNIONE EUROPEA - Parte 2
Strategia, sicurezza e difesa
Di Nicolas-Jean Brehon - Consigliere onorario del Senato
Traduzione dal francese a cura di Barbara de Munari
23 marzo 2026
II - Tentativo di valutare missioni e interventi esterni
2.1 Il punto di vista diplomatico
La posta in gioco è enorme: le operazioni militari sono un elemento della presenza internazionale, e un'operazione esterna è prima di tutto un'operazione politica e poi un'operazione militare. Un fallimento avrebbe significato la fine della Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) e l'Europa avrebbe dovuto abbandonare ogni ambizione internazionale. Ricorrendo alla forza, utilizza strumenti che di solito sono riservati agli Stati. L'operazione europea, anche se di modesta entità, le permette di trascendere la logica della "difesa nazionale" e denota una consapevolezza di interessi comuni. Le operazioni militari europee possiedono un potere simbolico che va oltre l'azione in sé.
Le operazioni militari fanno parte di una gamma di strumenti diplomatici che rientrano nella Politica estera e di sicurezza comune (PESC) e ampliano la gamma di azioni possibili. Vengono spesso attivate in concomitanza con (operazioni civili-militari come in Darfur ) o a seguito, o prima, di missioni civili nei settori della giustizia o delle forze dell'ordine. Esiste un continuum tra azioni militari, azioni civili e partenariati economici e finanziari. Questa versatilità è talvolta invidiata da altre organizzazioni, tra cui la NATO, che a volte ama sognare una "Berlino+ al contrario" .
Attraverso le sue operazioni militari, l'Unione Europea acquisisce credibilità operativa tra gli attori internazionali. Queste operazioni possono succedere a forze internazionali già affermate. È stato il caso nel 2003 (Concordia) e, nel 2004, l'Operazione Althea è succeduta alla SFOR, la task force di stabilizzazione a guida NATO, che a sua volta è succeduta alla IFOR, la forza NATO responsabile dell'attuazione degli accordi di pace di Dayton/Parigi, che a sua volta è succeduta alla UNPROFOR. Una progressione logica, ma che comporta una notevole responsabilità.
Tutte le operazioni militari dell'Unione Europea sono state collegate alle Nazioni Unite. Questo fondamento, pur non essendo strettamente necessario, si rivela molto utile per raggiungere l'unanimità. Gli Stati con una tradizione di multilateralismo o quelli con una posizione neutrale sono, in linea di principio, restii a qualsiasi intervento militare esterno. Agli occhi dell'opinione pubblica, l'approvazione delle Nazioni Unite conferisce legittimità all'operazione militare e la rende più accettabile. L'operazione europea offre l'opportunità di partecipare a operazioni di sicurezza al di fuori delle principali alleanze militari. Ad esempio, è degna di nota la presenza di contingenti austriaci e svizzeri (Althea) e di contingenti irlandesi (EUFOR Chad).
2.2 L'importanza militare delle operazioni europee
L'obiettivo non è competere con le forze delle principali alleanze internazionali; un simile paragone sarebbe devastante. L'espressione "Europa nana dal punto di vista militare" è ben nota e poco lusinghiera. Trascura il fatto che le forze di gestione delle crisi non sono né dimostrazioni di forza, né forze di pace, e certamente non operazioni di guerra. EUFOR non è la forza internazionale di assistenza alla sicurezza in Afghanistan (45 Stati, 130.000 soldati)! Stabilita questa premessa, le operazioni europee possono essere analizzate da diverse prospettive: efficacia militare, esperienza multinazionale e lezioni apprese.
Il successo delle operazioni varia. Occorre distinguere tra l'impatto militare di un'operazione esecutiva e quello di una missione non esecutiva. Alcune operazioni sono durate vent'anni (Althea), mentre altre sono state stroncate sul nascere e cancellate prima ancora di iniziare. Da un punto di vista strettamente militare, le operazioni navali sono considerate un successo da tutti gli osservatori, anche se è ragionevole pensare che un risultato comparabile sarebbe stato possibile all'interno di un quadro bilaterale meno ingombrante di quello europeo. Le opinioni sono più divergenti per quanto riguarda il dispiegamento delle forze terrestri e le attività di addestramento. Le prime operazioni militari nell'ex Jugoslavia (Concordia e Althea) sono state operazioni di mantenimento della pace. In Bosnia ed Erzegovina, la situazione rimane fragile. Ogni villaggio ha la sua bandiera. Le braci del conflitto covano sotto la cenere, ma la guerra non è ripresa. In Africa, le operazioni europee hanno avuto risultati contrastanti. EUFOR Mali, l'operazione militare più lunga e costosa in Africa, ha riscontrato problemi di traduzione, mancanza di monitoraggio del personale, accordi finanziari a discrezione delle autorità locali, etc.; difficoltà comuni nell'addestramento militare in Africa.
Per non parlare del potenziale di conseguenze indesiderate: “ Il FEP, uno strumento extrabilancio, è stato inizialmente creato per addestrare gli eserciti, principalmente in Africa, e non per acquistare armi. Questa omissione ha facilitato la penetrazione della presenza russa in Africa attraverso la vendita di armi, in particolare nella Repubblica Centrafricana ”. Per quanto riguarda il Mali, che fine hanno fatto i 16.000 soldati addestrati dall'EUTM Mali? Non si sa quanti siano passati dalla parte del terrorismo islamico. Si trattava di un pre-addestramento europeo prima di entrare a far parte del Wagner?
L'esperienza multinazionale
Le operazioni militari europee sono operazioni internazionali che prevedono il dispiegamento di forze combattenti. Il finanziamento per i costi comuni è condiviso, ma la partecipazione è volontaria. La partecipazione varia a seconda del paese e della missione. Ad esempio, la Francia ha solo un piccolo contingente in Bosnia ed Erzegovina, ma mantiene una presenza significativa nelle operazioni EUFOR in Africa. L'operazione EUFOR in Ciad contava 3.300 soldati, più della metà dei quali (1.640) francesi. Anche Spagna e Italia partecipano frequentemente alle operazioni europee. Sono stati discussi i casi specifici di Irlanda (EUFOR in Ciad) e Austria (Althea). I vincoli istituzionali (approvazione parlamentare) spiegano perché la Germania spesso ha solo una presenza modesta in queste operazioni. L'operazione EUFOR in Congo nel 2006 è stata la prima partecipazione significativa della Germania a un'operazione europea. La Germania è stata allora designata come nazione quadro. Queste collaborazioni non sono semplici giustapposizioni, ma piuttosto collaborazioni multilaterali, in cui le risorse di uno Stato vengono messe a disposizione di un altro Stato (unità francesi a bordo di aerei italiani, ad esempio).
L'operazione militare europea offre un'esperienza insostituibile nel comando di forze internazionali. Pianificare e condurre un'operazione che coinvolga forze provenienti da venti o trenta Stati, anche con contingenti simbolici, rappresenta una sfida militare. Lo stato maggiore addetto alla pianificazione (in Europa) e quello sul campo sono sotto l'autorità di comandanti di diverse nazionalità. La designazione di uno Stato come nazione quadro ha effetti significativi sulla partecipazione logistica e sulla responsabilità di comando. Le rapide rotazioni (sei mesi) consentono a un gran numero di Paesi di esercitare responsabilità militari internazionali. Il vicecomandante dell'operazione Atalanta è stato spagnolo, italiano, britannico, portoghese e greco.
Sul campo, i riscontri sono più contrastanti
Le operazioni europee coinvolgono un gran numero di unità con diversi livelli di esperienza. La sfida consiste nel dimostrare la capacità di lavorare insieme. Per gli eserciti più piccoli, e soprattutto per le forze speciali che hanno poche opportunità di essere impiegate all'estero, questo rappresenta un addestramento senza precedenti. Le missioni EUFOR sono state persino un terreno fertile per l'innovazione. Ad esempio, uno dei primi utilizzi di droni da osservazione da parte di un'unità belga si è verificato durante l'operazione EUFOR in Congo nel 2006. Le operazioni europee consentono inoltre di comprendere le considerevoli sfide logistiche di qualsiasi operazione internazionale, in particolare in Africa (aerei da trasporto, risorse idriche). Questa combinazione rappresenta, per alcuni, l'inizio di un esercito europeo attraverso la cooperazione di unità provenienti da diversi paesi.
Tuttavia, l'operazione europea non può essere considerata un vero e proprio campo di addestramento militare. Questo perché presenta due lacune. Non viene affrontata la questione dell'approvvigionamento di munizioni, cruciale nei conflitti ad alta intensità. Manca la prova del fuoco. Le missioni EUFOR incontrano il fuoco nemico, ma solo sporadicamente e senza un impegno massiccio. L'esperienza militare senza munizioni e senza esposizione al fuoco può essere solo parziale. Queste limitazioni rivelano anche problemi di fondo.
2.3 Difficoltà tecniche e di bilancio comuni
Il coordinamento delle operazioni militari
Tutte le azioni internazionali incontrano difficoltà nel coordinamento tra gli attori sul campo. La proliferazione di organizzazioni non governative internazionali, e in particolare di organizzazioni umanitarie, che sono sempre molto attente a mantenere la propria indipendenza, non facilita le missioni militari. Ma le operazioni europee incontrano ulteriori difficoltà quando si svolgono parallelamente a operazioni militari nazionali (EUFOR Chad e l'operazione Epervier guidata dalla Francia), o anche a operazioni multinazionali condotte dall'Unione Africana o dalle Nazioni Unite. Il coordinamento con le Nazioni Unite è talvolta problematico. Il coordinamento può sorgere anche a livello europeo quando le missioni combinano operazioni civili e militari o quando le missioni si sovrappongono, come nel caso della Bosnia-Erzegovina con una missione militare, una missione di polizia e una missione di preadesione. Un'operazione militare europea è anche un esercizio di diplomazia.
Osservazioni di bilancio
Le decisioni del Consiglio prevedono un bilancio basato su un importo di riferimento destinato a finanziare i costi comuni. Il costo viene poi ripartito tra gli Stati membri in proporzione alla loro quota di RNL. Definire i costi comuni è particolarmente complesso. Ma anche la valutazione dei costi stessi genera molti malintesi. I costi comuni rappresentano solo una modesta frazione del costo totale dell'operazione. La stima attuale è compresa tra il 10 e il 15%. Le operazioni europee sono finanziate in larga parte dai bilanci nazionali. La partecipazione alle operazioni militari europee costituisce uno sforzo per gli Stati membri. Essa si compone di due elementi: il contributo al Fondo europeo di pace (FEP), che finanzia i costi comuni, e il costo sostenuto dallo Stato membro. Il costo totale di un'operazione è quindi praticamente impossibile da determinare perché ogni Stato membro finanzia la propria quota. Talvolta sono stati forniti dettagli per Stato membro e per operazione [ 7 ]. In Francia, il contributo è addebitato in parte al bilancio della difesa e in parte (per quanto riguarda le misure di assistenza non letali) al bilancio degli affari esteri. Sia a livello europeo che nazionale, le operazioni militari europee sono accompagnate da un impegnativo esercizio di bilancio.
Sulla base di un importo di riferimento totale di 352 milioni di euro per le dieci operazioni, il costo totale delle operazioni militari europee ( in senso stretto ) si aggira intorno ai 2,3 miliardi di euro.
Questo regime di bilancio è solo un aspetto della complessità procedurale. L'operazione europea inizia con un percorso a ostacoli amministrativo costellato da innumerevoli riunioni. Questa caratteristica non è esclusiva della politica di difesa o della Commissione, dato che le decisioni Athena e EFF sono decisioni del Consiglio (la stessa critica viene spesso mossa alla Politica Agricola Comune), ma è amplificata dalla duplice natura dell'operazione, sia militare che internazionale. L'operazione militare europea, dal punto di vista amministrativo e di bilancio, è un incubo. Com'è possibile che un'idea così valida abbia generato tanta complessità? Questa complessità procedurale rivela le divergenze tra gli Stati membri. Un paragrafo aggiunto all'ultimo minuto a un regolamento è spesso la condizione per l'unanimità.
III. Le conseguenze delle operazioni militari sul funzionamento dell'Unione
Le operazioni e le missioni militari sono operazioni altamente politiche che hanno importanti conseguenze per il funzionamento dell'Unione europea.
3.1 Dibattiti tra gli Stati membri
L'aggiunta di una capacità militare alle missioni dell'Unione europea, sotto forma di intervento con forze combattenti, non è stata priva di difficoltà all'interno dell'Unione stessa. Si possono sollevare tre questioni.
La prima questione riguarda il principio delle operazioni e degli aiuti militari. Questo approccio può essere accettabile quando si tratta di contribuire alla stabilità nei Balcani occidentali o di combattere la pirateria, il che è chiaramente nell'interesse collettivo. Diventa più problematico quando si tratta di operazioni di assistenza in Africa ( attraverso l'African Peace Facility). È opinione diffusa che utilizzare i fondi europei per lo sviluppo per finanziare la sicurezza in Africa non sia una questione semplice. Le reazioni a questo sviluppo sono state spesso nettamente divergenti. Da un lato ci sono gli Stati che sostengono l'assistenza militare europea e che hanno esperienza o un interesse diretto nella sicurezza in Africa (Francia, Spagna, Italia, Portogallo, Germania). Dall'altro ci sono gli Stati che vi si oppongono. Un rapporto parlamentare afferma: " Alcuni Stati del Nord Europa nutrono una riluttanza di principio verso gli interventi militari e ostacolano qualsiasi sviluppo verso la militarizzazione dell'UE, che considerano contraria agli ideali di pace su cui è stata fondata". "Per non parlare della posizione del Regno Unito, già menzionata".
La tensione si concentrò principalmente sull'uso di armi letali. Il dibattito durò due anni. Si trattò di un dibattito di principio su un argomento che, peraltro, era poco rilevante, vista la decisività che le armi non letali possono avere per il progresso degli eserciti.
La seconda questione riguarda il quadro democratico per le operazioni. L'unanimità richiede un notevole compromesso, che si riflette innanzitutto nei testi. Le operazioni e l'assistenza militare che coinvolgono armi letali sono disciplinate da norme di condizionalità e controllo. Il Consiglio decide caso per caso quale tipo di assistenza e di equipaggiamento possono essere forniti. Le misure di assistenza per il consolidamento della pace (EPB) si basano su analisi dei rischi. Il Consiglio valuta le salvaguardie, il rispetto dei diritti umani e del diritto internazionale, nonché la prevenzione della deviazione delle armi: " Nessuna misura di assistenza può essere utilizzata per la fornitura di articoli che sarebbero incompatibili con il diritto o con gli obblighi internazionali dell'Unione ". Le mine, ad esempio, sono vietate. Il Consiglio può anche interrompere l'assistenza europea.
La terza questione riguarda il mandato delle missioni, definito dalla decisione del Consiglio. Anche in questo caso, l'unanimità richiede un adattamento alle richieste degli Stati membri. « Alcuni Stati del Nord Europa hanno chiesto che la formazione dei soldati maliani in materia di parità di genere sia integrata nel mandato della missione EUTM Mali. Lodevole di per sé e certamente giustificata in linea di principio, tale formazione potrebbe non essere una priorità vista la situazione nel Paese ».
Anche con il crescente numero di interventi e missioni, “ l’UE è rimasta un attore internazionale cauto che tende ad evitare l’uso della forza ”. Il tabù assoluto è qualsiasi rischio per la vita. Le missioni esecutive sono concepite per evitare qualsiasi rischio di confronto. Le missioni non esecutive escludono qualsiasi esposizione al combattimento. Un’operazione militare europea non può tornare con bare nelle stive dei C-130 o, peggio ancora, data la conseguente attenzione mediatica, con ostaggi nelle mani di gruppi ribelli. “Morire per l’Unione”? Impensabile. Questi vari vincoli hanno portato l’Europa a porre dei limiti alle proprie azioni.
Le operazioni militari in tempo di pace possono servire da esperienza in tempo di guerra? Il problema fondamentale sta nel conciliare i principi, le virtù e i valori sostenuti dall'Unione europea con l'assistenza militare. Limitare la fornitura di armi letali, comprese le clausole inappropriate, ed evitare qualsiasi esposizione al rischio sono considerazioni da tenere presenti in tempo di pace. Le consegne di armi sono state quasi interrotte per motivi ambientali (riferendosi all'enorme consumo energetico delle attrezzature militari). L'Unione porta le sue richieste – i suoi valori – all'estremo, fino alla caricatura. La guerra in Ucraina ha spazzato via tutto. Nel marzo 2022, la Danimarca ha rinunciato al suo opt-out e, di conseguenza, alla sua astensione costruttiva. Anche l'Unione deve subire una trasformazione? I parametri di riferimento dell'Unione non possono più rimanere gli stessi. Così come esiste un'economia di guerra con i suoi vincoli, esistono anche valori di guerra che richiedono un adattamento.
3.2 Concorrenza istituzionale tra il Consiglio e la Commissione
Esiste una forma di competizione istituzionale tra il Consiglio europeo e la Commissione in materia militare, sebbene il termine "competizione" vada precisato: si tratta piuttosto di una tensione tra le due istituzioni, che mette sotto pressione il Consiglio.
Una svolta per la Commissione in campo militare
La guerra in Ucraina ha cambiato l'Europa. La sfida militare è ben nota. Lo sforzo per rafforzare le capacità militari, sebbene menzionato già nel Trattato di Nizza del 2001, è rimasto a lungo marginale. La guerra ha cambiato le priorità, ma anche il funzionamento istituzionale. La svolta della Commissione in campo militare è innegabile. Gli ostacoli istituzionali sono stati aggirati. La Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) rientra nella competenza del Consiglio. E così sia. Il sostegno alle industrie della difesa rientra nella politica industriale e della competitività (articolo 173 TUE) e nel mercato interno (articolo 114 TUE). La Commissione ha così riacquistato il suo potere di iniziativa. Non passa anno senza che la Commissione proponga nuovi strumenti di finanziamento: per il sostegno all'industria degli armamenti (Fondo europeo di difesa - FSE), per le capacità di produzione di munizioni (ASAP), per gli aiuti all'acquisto congiunto di equipaggiamenti (EDIRPA), per il sostegno agli equipaggiamenti militari (EDIP) e per la mobilità militare. Quando il bilancio dell'Unione è insufficiente, la Commissione propone che il finanziamento avvenga tramite prestiti (SAFE). Tutte queste iniziative mirano indirettamente ad accrescere le capacità di difesa dell'Unione, ma soprattutto segnano l'assunzione di responsabilità – da parte della Commissione – in merito alla questione militare.
La questione si pone innanzitutto a livello di principi. La capacità della Commissione di attingere a competenze non militari (industria, competitività, mercato interno) si accompagna a una chiara duplicità. In risposta a un parere motivato del Senato secondo cui il regolamento EDIP proposto non rispettava il principio di sussidiarietà, la Commissione ha scelto di respingere l'argomentazione: " Nessuno degli obiettivi o delle componenti della proposta della Commissione riguarda la politica comune di sicurezza e di difesa ". Ma la competizione è principalmente con il Consiglio.
Un Consiglio sotto pressione
La tempistica è particolarmente significativa. Il Fondo europeo di pace (FEP) e il Fondo europeo di difesa (FED) sono stati creati a distanza di un mese l'uno dall'altro, a marzo e aprile 2021. Una coincidenza che non è certo casuale. “ Il SEAE ha visto in questo un modo per competere istituzionalmente con la Commissione europea, che stava lanciando il Fondo europeo di difesa ”. Questa sincronia è persistita per tre anni. Ogni iniziativa dell'uno è seguita da un'iniziativa dell'altro. Dall'inizio della guerra in Ucraina, il Consiglio ha adottato più di settanta decisioni sull'assistenza militare. Nel 2024, il Consiglio ha creato una “Facoltà per l'Ucraina” finanziata dal FEP; nel 2025, la Commissione ha preso l'iniziativa per un “Fondo di sostegno per l'Ucraina”.
Una lotta di potere
FEP e FED/EDIP, la stessa lotta? O meglio, la stessa lotta l'una contro l'altra? In ogni caso, due strumenti che si rispecchiano a vicenda. O che si fronteggiano.
A prima vista , la linea di demarcazione sembra chiara: il rafforzamento delle capacità attraverso regolamenti generali e il bilancio dell'Unione, le operazioni e l'assistenza attraverso decisioni del Consiglio e un fondo finanziato da contributi nazionali. In altre parole, il Fondo europeo per il consolidamento della pace (FPE) è destinato agli Stati membri, il Fondo europeo di sviluppo (FES) (e il Fondo europeo di sviluppo e cooperazione internazionale (FES)) all'Unione. Due strumenti diversi con obiettivi diversi, ma soprattutto, che rientrano in competenze e poteri differenti.
Il Fondo europeo per la pesca (FEP) può diventare un fondo comunitario? Va ricordato che l'ex Fondo europeo di sviluppo (FES), finanziato da contributi nazionali fuori bilancio, è stato assorbito nel bilancio dell'Unione. La battaglia è durata vent'anni, concludendosi con la vittoria della Commissione, che, a differenza del FEP, gestiva già il FES.
La questione di bilancio è di minore entità. La differenza tra il finanziamento tramite il FEP, basato su contributi nazionali proporzionali al RNL, e il finanziamento di bilancio rappresenta solo una piccola differenza, inferiore allo 0,5% (per la Francia 16,20% contro 16,55%).
Tuttavia, la posta in gioco a livello politico è cruciale. Le procedure decisionali riflettono i rispettivi poteri di ciascun organo (Consiglio e Commissione). Le operazioni militari e le missioni di assistenza (EFP) rientrano nella competenza esclusiva del Consiglio, che richiede l'approvazione unanime su proposta dell'Alto rappresentante e " con il sostegno della Commissione ". Gli strumenti di capacità (EDF e EDIP), invece, sono incorporati nel diritto generale dell'Unione, proposti dalla Commissione e adottati dal legislatore (Parlamento europeo e Consiglio). Pertanto, il potere di iniziativa spetta alla Commissione e, una volta adottato il quadro normativo, la Commissione adotta le decisioni di attuazione per gli EDF e gli EDIP, seguendo una procedura specifica per ciascuno strumento.
Si aprono due strade. La prima è quella dell'integrazione, che pone la Commissione al centro dell'azione: nonostante l'attività del Consiglio attraverso il Fondo europeo per il consolidamento della pace (EPBF) (sessanta decisioni di assistenza in tre anni), l'impulso è dalla parte della Commissione. Ma se la decisione fosse dipesa da un'iniziativa della Commissione, le operazioni militari avrebbero avuto luogo? La seconda strada è la cooperazione intergovernativa attraverso coalizioni nazionali più piccole, modellate sugli accordi di cooperazione strutturata per lo scambio di capacità. Questa possibilità è prevista dagli articoli 43 e 44 del TUE: " Il Consiglio può affidare l'attuazione di una missione a un gruppo di Stati membri che lo desiderano e che dispongono delle capacità necessarie per tale missione ". Questo dilemma tra integrazione e cooperazione nazionale è un tratto distintivo della storia europea.
L'analisi della FEP (forse imperfetta) suggerisce una sana rivalità tra le due istituzioni. Questa tensione non può essere sostenuta indefinitamente. Qualsiasi cambiamento avrà conseguenze importanti. Iniziativa, finanziamenti, processi decisionali e unanimità sono tutti elementi in gioco e rappresentano il fulcro della questione.
