CRONACHE DALLꞌEUROPA

Cosa possono realmente realizzare l'Unione europea e i suoi Stati membri entro il 2026

Veronica Anghel - Docente senior presso il Centro Robert Schuman per gli studi avanzati dell'Istituto universitario europeo; Professore invitato presso il Collegio d'Europa; Vicedirettore del Journal of European Public Policy.

(Traduzione dal francese a cura di Barbara de Munari)

La guerra della Russia contro l'Ucraina e le sue ricorrenti aggressioni verso l'Europa hanno trasformato l'allargamento: da semplice lista d'attesa tecnocratica, è diventato uno strumento geostrategico. L'Unione Europea concorda ora su un'integrazione graduale con rigide condizionalità e finanziamenti basati sui risultati. Permangono tuttavia divergenze su questioni di bilancio, governance e tempistiche. Il 2026 non porterà un "big bang", ma potrebbe tracciare un percorso credibile per Ucraina, Moldavia, Montenegro e Albania. Questo percorso potrebbe essere realizzato a due condizioni: che i leader degli Stati candidati si impegnino a compiere progressi sulle riforme necessarie per ottenere, in cambio, garanzie sull'esito prevedibile dei negoziati; e che i leader degli Stati membri finanzino il processo di adesione e blocchino il veto.

Affinché l'allargamento abbia successo, il processo deve essere condotto sia come strumento europeo per la gestione delle risorse comuni, sia come strumento geopolitico. Per accrescere le sue possibilità di successo e la sua capacità di scoraggiare ulteriori aggressioni, l'Unione europea deve procedere all'adesione per fasi, rafforzare la governance in ogni fase, intensificare la sorveglianza reciproca e subordinare i benefici concessi ai paesi candidati a riforme verificabili e a meccanismi automatici di declassamento.

I. A livello europeo 

Sta emergendo un chiaro consenso su come procedere verso un ulteriore allargamento: integrazione graduale, trasferimenti finanziari basati sui risultati e rigorose garanzie. Tuttavia, permangono dubbi sui tempi e sulla portata di questo approccio, data la mancanza di decisioni in merito al finanziamento, alle procedure di voto e alla strategia di ratifica. Il pacchetto di allargamento del 2025 riporta il dibattito sulla sicurezza e sull'attuazione, ma lascia la riforma interna dell'UE a metà del suo percorso.

Commissione europea: un'integrazione graduale e codificata

La Commissione ha trasformato l'espansione di un obiettivo dichiarato in un sistema operativo. Al centro di questo sistema vi è l'integrazione progressiva, sebbene questo approccio non sia ufficialmente definito come tale: accesso anticipato e reversibile a segmenti del mercato unico, partecipazione ad agenzie e programmi dell'UE, come SAFE e il Fondo per l'Ucraina (con erogazioni subordinate al raggiungimento di risultati), erogati solo quando le riforme si dimostrano efficaci. Questa logica – tabelle di marcia, indicatori misurabili e potenziali clausole di declassamento – estende la disciplina del piano di crescita oltre i Balcani occidentali e rafforza la credibilità dei percorsi di Ucraina e Moldavia. 

Due scelte progettuali sono cruciali. In primo luogo, il consolidamento dell'acquis comunitario concentra gli sforzi su sequenze che offrono vantaggi tangibili – Fondamenti (stato di diritto, criteri economici e riforma della pubblica amministrazione), Mercato interno, Relazioni esterne – anziché disperdere le riforme in decine di capitoli. In secondo luogo, la Commissione collega ciascun beneficio a una procedura di controllo : monitoraggio dell'attuazione, audit congiunti e sospensione automatica in caso di peggioramento degli indicatori. Non si tratta di un approccio "rapido e semplice", bensì "tempestivo ma strutturato".

Tuttavia, le riforme interne all'Unione europea sono ancora in corso. I leader europei hanno delineato diverse opzioni: finanziamenti legati alle prestazioni ( rapporto Draghi ), accesso settoriale con garanzie (come il "Meccanismo di solidarietà per l'allargamento" proposto nel rapporto Letta ) ed estensioni limitate del voto a maggioranza qualificata in settori ristretti tramite clausole passerelle. Ma le decisioni più importanti che richiedono l'approvazione della leadership (revisioni di bilancio, adeguamenti istituzionali, processi di ratifica) sono ancora in sospeso in seno al Consiglio. Da qui i dubbi sulla convergenza: il quadro tecnico delinea un percorso, ma la volontà politica non è ancora pienamente manifesta.

Consiglio europeo / Consiglio: Percorsi paralleli, una sequenza controversa

L'integrazione europea procede lungo percorsi paralleli: allargamento e approfondimento devono andare di pari passo, non in sequenza. Questa realtà strutturale cela scelte difficili. Tre linee di faglia caratterizzano il prossimo anno:

Finanziamenti. L'allargamento senza una revisione del bilancio è pura utopia. Il dibattito sul quadro finanziario pluriennale 2028-2034 ne è la prova. Per l'allargamento, le questioni chiave riguardano i tempi e l'allocazione: quanto verrà destinato al finanziamento preadesione e quanto verrà riservato alla fase di adesione? Dovrebbero essere creati fondi specifici (come nel caso della Politica Agricola Comune) per premiare il rispetto verificabile degli impegni piuttosto che le agende politiche? Le capitali non approveranno un accesso accelerato se gli effetti della redistribuzione rimarranno opachi.

Governance. L'unanimità è al tempo stesso uno scudo e un ostacolo. L'uso mirato di clausole di veto per sottoporre determinati sottosettori (come le liste di sanzioni o i controlli sulle esportazioni) al voto a maggioranza qualificata è passato dall'essere un tabù a un potenziale strumento, ma richiede comunque l'approvazione unanime e l'astensione dei parlamenti nazionali dall'esercitare il loro diritto di veto. I leader concordano sulla necessità di limitare le "azioni di ricatto", ma dissentono sulla portata del ponte da costruire. 

Dato che i pilastri fondamentali dell'Unione, come il mercato unico, la moneta unica e la sicurezza europea, non sono intrinsecamente esclusivi e rivali (ciò che gli economisti definiscono risorse comuni), questa divergenza diventa pericolosa: le comunità, come quella creata dagli Stati membri dell'UE, che gestiscono con successo le risorse comuni si basano non solo sulla buona volontà, ma anche su regole chiare, controllo reciproco e sanzioni credibili per chi si approfitta della situazione. Per l'Unione, ciò significa vincolare qualsiasi abbandono dell'unanimità a un maggiore controllo tra pari, alla trasparenza delle posizioni nazionali e a sanzioni automatiche per ostruzionismo sistematico o azioni volte a minare le decisioni comuni: un'architettura di monitoraggio che contribuisce a preservare le risorse comuni.

L'importanza del rispetto del calendario. La questione della sequenza non è un "accordo basato sul merito", bensì una questione relativa ai risultati attesi per il 2026: l'apertura e l'attuazione dei capitoli negoziali, l'adozione e l'applicazione degli atti di accesso settoriale e l'erogazione o il congelamento dei fondi nell'ambito degli Strumenti per la riforma e la crescita . Si tratta anche di proteggere questo calendario da shock politici interni, sia all'interno dell'Unione che nei paesi candidati. Nel 2026 si terranno elezioni parlamentari in Ungheria, Slovenia, Lettonia, Svezia e Bulgaria, tra gli altri. Queste elezioni potrebbero modificare la composizione del Consiglio a seconda dei governi che ne deriveranno. In tutte queste elezioni, le minacce alla sicurezza e i costi economici dell'allargamento potrebbero svolgere un ruolo centrale nei dibattiti politici, con effetti polarizzanti e il rischio di ulteriori ritardi. Senza un elenco condiviso di traguardi per il 2026, i titoli dei Consigli europei rischiano di oscurare l'attuazione del processo di allargamento.

Parlamento europeo: condizionalità incentrata sul cittadino

Il Parlamento europeo rimane sostanzialmente favorevole all'allargamento condizionato. Questa posizione è coerente con la sua eredità dalla fine della Guerra Fredda. Sostiene un'adesione graduale, insiste su solidi meccanismi di rispetto dello Stato di diritto e promuove un controllo incentrato sul coinvolgimento dei cittadini: dashboard pubbliche sui fondi stanziati per le riforme, relazioni sullo stato di avanzamento dell'attuazione degli impegni e chiare spiegazioni sui meccanismi di declassamento in caso di mancato rispetto dei criteri. Il suo valore aggiunto risiede nella legittimità: affermare che l'allargamento è un investimento per la sicurezza che produce benefici tangibili, non un progetto elitario che distribuisce assegni in bianco. Denunciare eventuali passi indietro sui criteri dell'Unione e congelare i fondi UE per i candidati problematici (come la Serbia) è essenziale per preservare la credibilità del processo di allargamento.

Il Parlamento insiste inoltre sulla simmetria: se i candidati sono soggetti a sanzioni automatiche in caso di regressione, gli Stati membri (come l'Ungheria) devono a loro volta valutare con lo stesso rigore i propri meccanismi interni di rispetto dello Stato di diritto. Questa posizione rafforza la credibilità presso un pubblico scettico e protegge il percorso di allargamento dalle accuse di doppi standard.

II. A livello nazionale

Le divisioni all'interno del Consiglio non affondano le radici in ideologie astratte, bensì in disaccordi sulla gestione delle risorse europee condivise, come il mercato unico e la sicurezza, dove l'utilizzo da parte di un attore influenza quello degli altri. Quando l'accesso al mercato viene ampliato o una politica sanzionatoria viene rafforzata, alcuni ne pagano il prezzo, altri ne traggono vantaggio e tutti sono preoccupati per l'applicazione delle regole. Queste rivalità, intrinseche alla natura delle risorse condivise dall'Unione, creano gruppi con visioni diverse in merito a tempi, finanziamenti e potere di veto.

A complicare i negoziati, i confini tra gli interessi degli Stati si stanno facendo sempre più sfumati. Uno Stato può essere intransigente sulle questioni di bilancio e massimalista sulla sicurezza; un difensore dei Balcani occidentali può essere cauto sull'Ucraina (o viceversa); un modernizzatore che si basa sul principio "prima le riforme" può, su un'altra questione, rivelarsi un paladino della sovranità. Queste sovrapposizioni sono importanti perché definiscono le coalizioni in grado di adottare regole, finanziare incentivi e rendere credibili eventuali ripensamenti. 

Da questa prospettiva, i "massimalisti" premono per una rapida chiusura del divario di sicurezza. I "cauti" chiedono prima fasi pilota e una rigorosa reversibilità per evitare un'apertura del mercato unico basata unicamente sulla fiducia; i "falchi" insistono su un monitoraggio sistematico prima di qualsiasi erogazione; i "difensori dei Balcani" vogliono vittorie tangibili per ripristinare la credibilità; i "modernizzatori riformisti" si rifiutano di allargare senza un piano per il processo decisionale, la ripartizione dei seggi e il bilancio; e i "sabotatori inter-tematici" usano l'unanimità per ottenere concessioni su altre questioni. Poiché molte capitali appartengono a diversi schieramenti, i compromessi praticabili devono intrecciare tre fili: modifiche limitate al voto a maggioranza qualificata per evitare veti cronici, benefici visibili ma reversibili per dimostrare i progressi senza compromettere la sostenibilità delle risorse comuni e chiare garanzie di bilancio per rendere i costi giustificabili a livello nazionale.

L'allargamento è lo strumento in grado di conciliare questi interessi contrastanti con la gestione sostenibile delle risorse europee e gli obiettivi geopolitici dell'Unione europea. L'integrazione graduale trasforma l'accesso al mercato unico e ai programmi dell'UE in uno strumento gestibile, concesso per fasi, misurato da indicatori e automaticamente revocato in caso di inadempienza. Questa struttura protegge gli attuali membri dai profittatori, offre ai richiedenti ricompense prevedibili per la loro capacità di contrastare le regole e mantiene la coerenza della politica di sicurezza man mano che l'Unione si allarga. In breve: l'allargamento è il mezzo con cui l'Unione preserva le risorse comuni che già gestisce e proietta la sua influenza oltre i propri confini, a condizione che i leader colleghino ogni nuovo beneficio a una governance che ne impedisca l'abuso o l'eccessiva politicizzazione.

III. Un insieme di misure di attuazione

Non ci sarà un allargamento "big bang" nel 2026. Tuttavia, è possibile mettere in atto un "pacchetto" concreto e realizzabile, che combini rapidità, quadri normativi rigorosi e fattibilità politica a Bruxelles e nelle capitali nazionali. Il fulcro di questo approccio è semplice: aprire i capitoli negoziali sulle riforme e finalizzare quanto già pronto, garantire un accesso limitato al mercato unico dove sia possibile verificare il rispetto delle regole, stanziare fondi solo per le riforme effettivamente attuate e rimuovere un punto critico cronico per evitare che la politica estera faccia deragliare la tabella di marcia.

L'Unione europea può iniziare con le questioni tecnicamente mature. Per l'Ucraina e la Moldavia, il Consiglio potrebbe aprire e completare tre gruppi di capitoli (Fondamenti, Mercato interno, Relazioni esterne), traducendo la revisione documentale in piani di lavoro, revisioni tra pari e attuazione tempestiva. È fondamentale includere la sostanza in questi gruppi di capitoli: questo approccio richiederebbe ai ministeri di pianificare il recepimento del diritto dell'UE , agli organi di regolamentazione di istituire un sistema di controllo e all'Unione europea di dotare di personale i meccanismi di monitoraggio congiunti – un chiaro passo avanti rispetto alla mera retorica. Nel frattempo, il Montenegro ha appena chiuso un capitolo e potrebbe finalizzarne un altro, mentre l'Albania ha aperto tutti i 33 capitoli negoziali (l'ultimo è stato aperto nel novembre 2025). Questi passi consentirebbero di compiere progressi tangibili senza impegnarsi su questioni che il processo di allargamento non potrebbe ratificare l'anno successivo.

L'accesso limitato al mercato unico deve seguire la stessa logica: ambito ristretto, rigorose garanzie e monitoraggio in tempo reale. Man mano che ciascun paese candidato progredisce nel percorso di riforma, dovrebbe beneficiare di due atti di accesso settoriale – ad esempio, in materia di accoppiamento dei mercati energetici, interoperabilità dei pagamenti, dogane e transito – redatti con clausole di reversibilità che si applichino automaticamente in caso di carenze misurabili. La prova è operativa, non retorica: audit congiunti da parte delle autorità europee e nazionali, certificazione e tracciabilità elettroniche, pubblicazione dei tassi di conformità e sospensione proporzionale dell'accesso in caso di calo delle prestazioni. La sospensione deve essere reversibile qualora siano state apportate le correzioni necessarie. L'obiettivo è la disciplina senza drammi politici.

I fondi devono affluire, ma solo quando le riforme progrediscono. Il Fondo per la Riforma e la Crescita deve erogare le prime tranche destinate ai paesi dei Balcani occidentali e alla Moldavia sulla base del rigoroso rispetto di criteri predefiniti: passi concreti verso l'indipendenza della magistratura nella gestione dei casi e nelle nomine; e risultati in materia di lotta alla corruzione che resistano a eventuali contestazioni legali. I cittadini e i mercati devono poter constatare che ogni euro erogato viene sbloccato solo quando le regole vengono rispettate, non quando si avvicinano le scadenze.

Una riforma istituzionale mirata può impedire i soliti ricatti durante il processo decisionale. Una clausola di micro-transizione in un'area limitata della Politica estera e di sicurezza comune – ad esempio, una sottocategoria delle liste di sanzioni o adeguamenti ai controlli sulle esportazioni – consentirebbe il passaggio al voto a maggioranza qualificata, con le consuete garanzie politiche: consenso del Parlamento europeo, assenza di obiezioni da parte dei parlamenti nazionali ed esplicita reversibilità. Non si tratta di una rivoluzione costituzionale, ma di una valvola di sicurezza concepita per impedire che le decisioni quotidiane sull'allineamento vengano barattate con vantaggi non correlati al processo di adesione. Per mantenere il resto dell'agenda nei tempi previsti, dovrebbe operare in parallelo un meccanismo di mediazione permanente per risolvere le controversie bilaterali prima che ne compromettano la tempistica.

La legittimità è un moltiplicatore di forze. Ciò che i governi desiderano non sempre coincide con le preferenze dei cittadini. Un rapporto chiaro e aggiornato trimestralmente dovrebbe elencare le tappe fondamentali da raggiungere, i fondi stanziati, eventuali inversioni di rotta e le scadenze concordate per le correzioni. La comunicazione annuale dell'UE sull'allargamento è semplicemente troppo complessa per supportare efficacemente il processo. Le comunicazioni strategiche potrebbero includere spiegazioni concise dei costi e delle garanzie nelle principali lingue dell'UE. Queste dovrebbero essere diffuse dai governi dei paesi candidati in modo che entrambe le parti parlino da una prospettiva comune. Se l'allargamento comporta la gestione di beni comuni europei, tale gestione deve essere trasparente.

La fine del 2026 rappresenterebbe un successo, a condizione che vengano soddisfatte determinate condizioni: tre capitoli negoziali non solo aperti, ma anche conclusi per Ucraina e Moldavia; la chiusura provvisoria di un ulteriore capitolo per il Montenegro; e il passaggio dall'allineamento alla legislazione UE all'attuazione sia per il Montenegro che per l'Albania. Ciascun Paese più avanzato nel processo disporrebbe di due atti settoriali di accesso al mercato unico effettivamente in vigore, con almeno una clausola di regresso invocata (e potenzialmente risolta) per dimostrare la credibilità in entrambe le direzioni. L'utilizzo della clausola di accesso per le regole a maggioranza acquisirebbe slancio. Il quadro di controllo pubblico registrerebbe un impegno costante e un lieve, ma misurabile, attenuazione dello scetticismo negli Stati membri più cauti.

Dal punto di vista politico, questo pacchetto è equilibrato nella sua concezione. I fautori della massima sicurezza ottengono un punto d'appoggio visibile in Ucraina e Moldavia. I sostenitori di un approccio più cauto vedono la reversibilità messa alla prova sul campo prima di qualsiasi espansione. I falchi fiscali beneficiano della trasparenza sulle implicazioni e della disciplina dei pagamenti basata sulle prestazioni, che possono difendere in patria. I fautori della soluzione balcanica ottengono vittorie tangibili – erogazioni in cambio del rispetto delle regole, partecipazione alle agenzie, accesso ai mercati regionali – che ripristinano immediatamente la credibilità. I ​​riformisti modernizzatori ottengono una soluzione interna limitata che dimostra che l'Unione può gestire un numero maggiore di membri senza riscrivere i trattati. Persino i sabotatori trovano una via d'uscita: la mediazione per le controversie bilaterali senza un'autorizzazione permanente a bloccare tutte le altre.

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Un allargamento di successo deve essere considerato come una gestione rigorosa delle risorse comuni europee, una politica che tenga conto della difficoltà di escludere paesi terzi che già beneficiano, ad esempio, della sicurezza offerta dall'Unione e di un (parziale) accesso al mercato unico, e che consideri le rivalità esistenti. Non pretende che le implicazioni politiche della ratifica scompaiano o che la politica agricola comune e la coesione possano essere un semplice riassetto di bilancio dall'oggi al domani. Garantisce, tuttavia, che entro la fine del 2026 il processo consentirà l'accesso al mercato unico laddove le regole siano rispettate, lo bloccherà laddove non lo siano e impedirà che le decisioni in linea con la politica estera dell'Unione si blocchino in modo permanente. In altre parole: non una promessa, ma una tempistica che rafforzi la deterrenza e dimostri ad avversari come la Russia, o ad alleati meno impegnati come gli Stati Uniti, che l'Unione europea si sta riprendendo e ha un interesse reale nel gioco geopolitico. Una chiara tempistica per l'allargamento preserva anche l'integrità e l'attrattiva del mercato unico.

In sintesi, a Bruxelles gli strumenti sono pronti: integrazione graduale, partecipazione alle agenzie, finanziamenti assegnati in base ai risultati e solide garanzie legali. I dubbi sono di natura politica, non tecnica: chi paga e quando? Fino a che punto ci si può affidare alle clausole transitorie per mantenere lo slancio decisionale? Come si possono garantire i tempi e la ratifica in un ciclo elettorale turbolento? Il pacchetto del 2025 prevede un allargamento con una struttura di base realistica. Per trasformare questa struttura in un organismo operativo entro il 2026, i leader devono decidere in merito ai finanziamenti, alle procedure di voto e a un elenco trasparente di traguardi intermedi; altrimenti, il sistema rimarrà coerente sulla carta ma poroso nella pratica.