Operazioni militari dell'Unione Europea - Parte 1
Nicolas-Jean Brehon
Consigliere onorario del Senato
Traduzione dal francese a cura di Barbara de Munari
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16 marzo 2026
È iniziato il dibattito sul finanziamento della difesa europea, e più specificamente sul finanziamento delle capacità militari. La posta in gioco è di natura industriale, militare, strategica e politica. Questo periodo di intensa attività rappresenta il secondo atto dell'investimento dell'Unione Europea in ambito militare. Un primo atto, infatti, risale al periodo in cui l'Unione Europea si considerava un attore della sicurezza internazionale: l'era delle operazioni esterne. Tale attività prosegue. Nel 2025, l'Unione Europea era ancora impegnata in otto operazioni e missioni militari in Europa e in Africa. Sebbene l'azione internazionale non comporti la stessa posta in gioco degli armamenti, in un momento in cui diversi Paesi stanno valutando la possibilità di formare una coalizione di volontari ai confini dell'Ucraina, appare opportuno fare il punto su questi interventi di gestione delle crisi.
I - Operazioni militari
1.1 - La loro lenta emersione
a) Il contesto dei primi anni '90: Maastricht e le guerre balcaniche
Il Trattato di Maastricht (1992) ha segnato una svolta nella storia dell'integrazione europea con due importanti creazioni che hanno rivelato una nuova ambizione politica: l'euro e la Politica estera e di sicurezza comune (PESC). L'Unione europea si considerava un attore globale. L'Europa aveva fiducia in se stessa, e la storia le ha dato ragione. Il crollo del blocco comunista tra il 1989 e il 1991 ha rappresentato una vittoria per un modello particolare ed è stato accompagnato da un terremoto geopolitico: tutti i paesi membri del Patto di Varsavia, ad eccezione dell'URSS e di tre delle sue ex repubbliche, hanno cambiato alleanze ed sono entrati nella NATO! L'Est è andato a Ovest. E le richieste di adesione all'Unione europea non si sono fatte attendere.
L'Unione Europea si considera un attore globale. Sarà almeno un attore regionale? Perché la guerra sta arrivando in Europa. Le guerre nell'ex Jugoslavia, a pochi chilometri dai suoi confini, sono al tempo stesso una conseguenza del suddetto sconvolgimento e una sorta di prova maastrichtiana. " È giunto il momento dell'Europa ", si pensava all'epoca. In Europa risuonarono i campanelli d'allarme, ma furono gli americani a sollevarsi e a dichiarare guerra. Quattro guerre in dieci anni. 150.000 morti. Nel 1999, i 78 giorni di bombardamenti NATO sulla Serbia segnarono l'inizio della fine del conflitto territoriale ed etnico.
b) Il Trattato di Amsterdam (1997) e Concordia, la prima operazione militare (2003)
Alcuni Stati membri hanno avuto un ruolo in queste guerre balcaniche, ma l'Unione europea è stata quasi del tutto assente. Si tratta di una valutazione severa, ma l'ambizione rimane. La svolta si è avuta con il Trattato di Amsterdam (1997). Le operazioni e le missioni di gestione delle crisi sono rientrate nelle competenze dell'Unione, come le missioni di mantenimento e di imposizione della pace dell'UEO definite dagli Stati membri a Petersberg nel 1992. Queste missioni prevedono l'impiego di forze combattenti. Le azioni congiunte sono decise all'unanimità dal Consiglio, ma l'astensione di uno Stato membro non impedisce l'adozione della decisione. Nel dicembre 2002, l'Unione europea e la NATO hanno concluso un "accordo" che consente a quest'ultima di utilizzare le risorse logistiche della NATO (i cosiddetti accordi Berlin+). Nel gennaio 2003, l'Unione europea ha condotto la sua prima operazione militare in Macedonia: l'Operazione Concordia . Un'operazione di minore entità (la Macedonia del Nord è l'unico paese dell'ex Jugoslavia a non essere stato coinvolto in una guerra), ma un punto di svolta politico: l'Unione Europea si sta posizionando come attore partecipante alla sicurezza internazionale e sta dimostrando di essere in grado di condurre operazioni di gestione delle crisi, anche attraverso mezzi militari messi a sua disposizione dagli Stati.
1.2 Il loro regime
Il regime delle operazioni militari è stato istituito tra il 2004 e il 2007. Si basava su tre elementi: una base istituzionale, procedure e un meccanismo di finanziamento.
a) Il fondamento istituzionale
Il Trattato di Lisbona (2007) conferma questo orientamento "operativo" con una dimensione militare. Istituisce una Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), parte integrante della Politica estera e di sicurezza comune (PESC). La PSDC " garantisce la capacità operativa dell'Unione sulla base di mezzi civili e militari " (art. 42.1). L'Unione europea può utilizzarla " in missioni al di fuori dell'Unione ". Le missioni precedentemente svolte da Petersberg sono state ampliate per includere consulenza e assistenza militare, disarmo e lotta al terrorismo (art. 43.1). La difesa rimane prerogativa degli Stati membri, ma l'Unione possiede una propria capacità di proiezione di potenza.
b) In termini di procedure
Le operazioni e le missioni militari dell'Unione sono decise all'unanimità dal Consiglio su proposta dell'Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza o di uno Stato membro (cfr. allegato 1). L'astensione di uno Stato membro non impedisce l'adozione della decisione (regola dell'astensione implicita, articolo 31). Lo Stato interessato può accompagnare la propria astensione con una dichiarazione formale. Non è obbligato ad attuare la decisione, ma ne accetta la vincolatività per l'Unione. Ciò gli consente anche di astenersi dal contribuire al suo finanziamento.
Con l'espansione delle missioni, le risorse militari nazionali vengono impiegate in misura variabile. I mandati emanati dal Consiglio riguardano due tipi di missioni:
le missioni esecutive corrispondono alle " missioni di forze combattenti per la gestione delle crisi ", comprese le missioni di mantenimento della pace. Si tratta di vere e proprie " operazioni militari " – come definite dal Consiglio nelle sue decisioni – che comportano il dispiegamento di forze e, ove opportuno, scontri armati, a terra o in mare (operazioni identificate dagli acronimi EUFOR e EUNAVFOR).
Le missioni non esecutive corrispondono alle missioni di addestramento o di assistenza militare (identificate dagli acronimi EUTM e EUMAM).
La distinzione sta diventando sempre meno rilevante, tuttavia, poiché le missioni possono evolversi e infine fondersi, come esemplificato da EUNAVFOR Atalanta [ 1 ]. Logicamente, il termine "operazioni militari" dovrebbe essere riservato esclusivamente alle operazioni esecutive. Ma il concetto viene utilizzato ampiamente ogni volta che un elemento militare partecipa alla missione, confondendo così spesso "missioni e operazioni militari".
c) Finanziamento delle operazioni
Il principio è stato stabilito nel Trattato di Amsterdam ed è formalizzato nell'articolo 41. Il meccanismo è il seguente: i costi amministrativi (Stato Maggiore dell'Unione) sono pagati dal bilancio dell'Unione. I costi comuni sono finanziati dagli Stati membri attraverso un meccanismo di finanziamento collettivo al di fuori del bilancio dell'Unione. Salvo nei casi di astensione costruttiva accompagnata da una dichiarazione (come nel caso della Danimarca), i costi comuni sono finanziati dai 26 Stati membri. Anche se non partecipano all'operazione, la loro quota di finanziamento è proporzionale alla loro quota di PIL. Le altre spese sostenute per le operazioni (dall'85 al 90% del costo totale di un'operazione) sono pagate dagli Stati membri dai loro bilanci secondo un semplice principio: maggiore è il loro contributo all'operazione, maggiore è la loro quota.
La definizione di costi comuni è stata stabilita nel 2004 da una decisione del Consiglio che ha istituito il meccanismo Athena, " un meccanismo per la gestione del finanziamento dei costi comuni delle operazioni dell'UE che hanno implicazioni militari o di difesa ". Il sistema è complesso perché i costi comuni variano a seconda della natura della spesa e della fase dell'operazione [ 2 ].
Tuttavia, con questo approccio a tre livelli di trattato/procedura/finanziamento, l'Unione europea è stata in grado di impegnarsi nella gestione delle crisi e nelle operazioni militari prima di adattare la propria posizione.
1.3 La loro evoluzione
Dieci operazioni che hanno comportato l'impiego di forze armate hanno avuto luogo dal 2003 (cfr. Allegato 2). Tuttavia, è necessario distinguere tra due periodi:
a) 2003/2020: operazioni di gestione delle crisi, “strumenti chiave della PESC”
Le prime due operazioni (Concordia in Macedonia del Nord e Althea in Bosnia-Erzegovina) si basavano principalmente su un accordo con la NATO (Berlino+) che consentiva all'Unione Europea di utilizzare le sue risorse. Un quadro formale è stato istituito dopo il 2004. Sono poi seguite operazioni puramente europee, guidate dall'esperienza, dalle tensioni internazionali in Africa e dall'allora molto attiva attività delle Nazioni Unite. La maggior parte delle decisioni del Consiglio di Sicurezza in materia di operazioni militari si basa sulle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Il Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, relativo alle " Azioni in caso di minacce alla pace, violazioni della pace e atti di aggressione ", stabilisce che " il Consiglio di Sicurezza formula raccomandazioni e decide quali misure adottare (...) per mantenere o ripristinare la pace e la sicurezza internazionali (articolo 39 della Carta)". Gli Stati si impegnano a mettere a disposizione del Consiglio le proprie forze armate per contribuire al mantenimento della pace e della sicurezza internazionali (articolo 43). L'Unione Europea può quindi ricevere un mandato, un mandato " con l'uso della forza se necessario ", come nel caso di EUFOR Althea (risoluzione 1551 (2004)). Il mandato era inizialmente previsto per un periodo limitato. Nell'ottobre del 2025, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite lo ha rinnovato. L'operazione è ora in corso da 22 anni.
Delle dieci operazioni militari condotte dall'Unione europea, nove sono state decise prima del 2021. Queste operazioni hanno comportato il dispiegamento di forze armate di dimensioni variabili (da poche centinaia a 7.000 soldati), a terra (EUFOR) o in mare (EUNAVFOR), in Europa e in Africa. Tra queste figuravano operazioni di mantenimento della pace in Europa, operazioni di sicurezza marittima (per contrastare la pirateria) e operazioni di sicurezza elettorale in Africa. Le operazioni militari erano allora " gli strumenti chiave della politica estera e di sicurezza comune " [ 3 ] e contribuivano a posizionare l'Europa come attore della sicurezza regionale.
b) Operazioni militari dal 2021
Quell'epoca è finita. Certo, il modello di intervento in sé non è obsoleto, visto che nel 2024 è stata lanciata una nuova operazione (EUNAVFOR Aspides ), successivamente prorogata, e nell'ottobre 2025 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha rinnovato il mandato dell'Operazione Althea. Tuttavia, queste operazioni occupano ormai solo un posto marginale nello spettro degli interventi militari. Il principale mezzo di intervento si basa ora sull'assistenza militare.
Tuttavia, l'operazione militare ritorna in una forma minore, sotto forma di supporto alle esercitazioni militari europee congiunte. Il finanziamento è previsto dall'articolo 45 del regolamento relativo al Fondo europeo di pace. La prima esercitazione militare europea si è svolta nell'ottobre 2023 ( MILEX in Spagna ha riunito 2.800 soldati provenienti da diciannove Stati membri, tra cui 600 francesi). Secondo uno studio , il costo congiunto è stato di 5 milioni di euro, una cifra paragonabile all'Operazione Concordia. Un'esercitazione simile è stata ripetuta nel 2024 e nel 2025 [ 4 ].
1.4 Missioni di assistenza militare
La guerra in Ucraina segna indubbiamente un punto di svolta. Ma, in realtà, il cambiamento era già iniziato.
a) 2020/2021, prime missioni in Africa: l'African Peace Facility
Riuscirà l'Unione europea a garantire la stabilità in un contesto dilaniato dai conflitti? L'Africa, indebolita dalle minacce di destabilizzazione, rappresenta un banco di prova per questo nuovo approccio. Nel 2000, la neonata Unione africana [ 5 ] si è assunta la responsabilità delle questioni di sicurezza in Africa e ha dispiegato le proprie missioni di mantenimento della pace. L'Unione europea ha sostenuto queste iniziative creando l'African Peace Facility (APF), un meccanismo per organizzare la cooperazione in materia di sicurezza con l'Unione africana. Questo cambiamento non è stato esente da tensioni tra gli Stati membri, poiché tale cooperazione militare rientrava nel quadro degli accordi di partenariato conclusi a Cotonou nel 2000 ed era finanziata dal Fondo europeo di sviluppo.
Le linee politiche sono chiare: l'Unione Europea sostiene l'Unione Africana (non i singoli Stati membri) e il fondo (300 milioni di euro all'anno) finanzia le sue operazioni multilaterali di mantenimento della pace, ma non le azioni di combattimento. In pratica, le difficoltà sono numerose. L'Europa fornisce assistenza per operazioni connesse a quelle militari, come il trasporto truppe, l'informatica e i rifornimenti, ma non finanzia stipendi o addestramento. Il problema principale riguarda la fornitura di equipaggiamento e, in particolare, di armi. La fornitura di armi e munizioni non è inclusa tra le spese ammissibili. In realtà, il Fondo europeo per il mantenimento della pace (FEP) rivela rapidamente i suoi limiti. L'assistenza europea " opera in una zona grigia ". Il dibattito sulle armi letali genera situazioni assurde (il personale militare europeo può addestrare altri, ma senza munizioni). Entrambe le parti concordano quindi sulla necessità di stabilire un nuovo quadro di riferimento per l'intervento militare.
b) 2021. Il Fondo europeo di pace
Nel 2021, il Fondo europeo di pace (FEP) ha ristrutturato il quadro esistente ed è diventato il principale strumento per gli aiuti militari europei. Il suo obiettivo è sostenere due missioni distinte, ciascuna basata su un diverso fondamento giuridico e organizzata in pilastri. Il pilastro "operazioni" comprende le operazioni nell'ambito della Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) con implicazioni militari o di difesa (articoli 42.4 e 43.2 TUE). Queste missioni hanno ora una portata globale. Il FEP copre i costi condivisi, subentrando al quadro Athena.
Un nuovo pilastro, "Misure di assistenza", finanzia paesi terzi e organizzazioni regionali o internazionali (articoli 28 e 30 TUE). Le azioni previste da questo pilastro mirano a rafforzare le capacità di difesa e a sostenere gli aspetti militari delle operazioni di mantenimento della pace. Questo pilastro è a sua volta suddiviso in due parti: la missione di addestramento, che prevede il dispiegamento di un contingente nell'area interessata, il che spiega perché le attività di addestramento siano incluse tra gli interventi; e la missione di assistenza, che consiste nella fornitura di equipaggiamento e nel contributo al finanziamento del suo acquisto, sia esso letale o non letale.
Il Fondo europeo di pace rappresenta una svolta strategica per l'Unione. Introduce cambiamenti che si riveleranno cruciali. Concepito per finanziare operazioni al di fuori dell'Unione, può assistere gli Stati, non solo le organizzazioni internazionali. L'Unione europea può fornire o finanziare l'acquisto di attrezzature. Questa era la principale richiesta degli Stati africani. Infine, l'assistenza può estendersi anche alla fornitura di armi letali.
c) Alcuni dati
Questa componente di assistenza è stata attivata già nel 2021 [ 6 ]. In Africa (Unione Africana, Mozambico, Mali), poiché il Fondo europeo di pace (FEP) era destinato a sostituire la Forza europea di mantenimento della pace (FEP), ma anche in Ucraina, ancor prima dell'invasione russa del 24 febbraio 2022. La guerra ha completamente alterato le caratteristiche dell'intervento europeo, che fino ad allora consisteva in operazioni di gestione delle crisi e missioni di sostegno alla pace e alla sicurezza. Questa componente è stata spazzata via dagli eventi. Pur non essendo del tutto abbandonato, l'intervento militare in caso di crisi, con contingenti schierati sul terreno, è diventato secondario. L'intervento ora avviene attraverso altri canali: assistenza all'addestramento e sostegno all'acquisizione di munizioni e attrezzature. Il finanziamento delle attrezzature è diventato il metodo preferito per l'intervento militare europeo.
Le risorse di bilancio assegnate al Fondo europeo di pace (FEP) sono in considerevole aumento. Al momento della sua istituzione nel 2021, lo stanziamento programmato per il periodo 2021-2027 era di 5,69 miliardi di euro (a prezzi correnti). Entro la fine del 2022, l'86% di tale importo era stato speso per l'assistenza all'Ucraina . Per tre volte, nel 2023 e nel 2024, lo stanziamento è stato aumentato fino a raggiungere i 17,04 miliardi di euro, di cui 5 miliardi destinati all'Ucraina. In quattro anni, il Consiglio ha adottato 71 decisioni di assistenza militare (cfr. allegato 3). L'Ucraina è stata, ovviamente, il paese beneficiario prioritario dell'assistenza. Nel febbraio 2026, il Consiglio ha stimato l'assistenza finanziaria dell'UE all'Ucraina a 11,1 miliardi di euro, escluso il sostegno degli Stati membri, che portava il totale a 69,7 miliardi di euro.
ALLEGATO 1: Operazioni e missioni militari europee in corso
Missioni esecutive
EUFOR Althea in Bosnia ed Erzegovina
Istituita con la Risoluzione congiunta 2004/570/PESC del Consiglio di sicurezza del 12 luglio 2004, EUFOR è una forza di stabilizzazione con mandato ONU (Risoluzione 1575 del Consiglio di sicurezza, 2004). Il suo mandato è stato rinnovato negli ultimi ventidue anni (Risoluzione 2795 (2025) del Consiglio di sicurezza del 31 ottobre 2025). Questi mandati conferiscono a EUFOR un mandato esecutivo internazionale ai sensi del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, che autorizza l'uso della forza. Si tratta di un'operazione militare dell'Unione europea volta a sostenere gli sforzi del Paese per mantenere un ambiente sicuro. EUFOR Althea ha impiegato fino a 7.000 soldati provenienti da ventisei Paesi, tra cui diversi Paesi extra-UE (Svizzera, Turchia, Albania). L'organico delle truppe ha subito fluttuazioni, scendendo fino a un minimo di 600 soldati prima di risalire a 1.100 dopo l'inizio della guerra in Ucraina. Si prevede che la forza raggiungerà circa 1.500 soldati nel 2025, in seguito al dispiegamento di consistenti contingenti provenienti dalla Repubblica Ceca e dalla Romania. La Francia contribuirà con un contingente modesto di circa trenta soldati. Costo: 71,9 milioni di euro (dato del 2004, non aggiornato).
EUNAVFOR Atalanta
Istituita con la Risoluzione congiunta 2008/851 del Consiglio di sicurezza del 10 novembre 2008. Operazione a sostegno delle risoluzioni 1814, 1816 e 1838 (2008) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Operazione militare dell'Unione Europea per contribuire alla sicurezza marittima (lotta alla pirateria) nell'Oceano Indiano occidentale al largo delle coste della Somalia. La USS Atalanta era responsabile della scorta delle navi del Programma alimentare mondiale e della Missione dell'Unione Africana in Somalia. Il numero di attacchi è diminuito da 168 nel 2008 a 1 nel 2016. La missione militare è stata regolarmente rinforzata. Queste missioni includono azioni esecutive come l'applicazione dell'embargo sulle armi contro Al-Shabaab, uno stato rivale in Somalia, e azioni non esecutive relative alla lotta al traffico di droga e carbone (Decisione 2020/2188 della PESC). I contributi nazionali consistono in navi da guerra (tra 4 e 13 unità), elicotteri imbarcati, aerei da ricognizione e fanti di marina. All'operazione Atalanta hanno partecipato 19 Stati, tra cui Nuova Zelanda e Corea del Sud. Nel 2020, l'ampliamento delle missioni ha portato alla fine della partecipazione della Germania. Costo: 132,7 milioni di euro.
EUNAVFOR Med Irini
Istituita con la decisione 2020/472 del Consiglio di Sicurezza del 31 marzo 2020, questa operazione, basata sulle risoluzioni 1970 (2011), 2292 (2016) e 2473 (2019) del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, mira a far rispettare l'embargo sulle armi imposto alla Libia e, secondariamente, a contribuire alla lotta contro la tratta di esseri umani nel Mar Mediterraneo e ad addestrare la guardia costiera libica. Navi provenienti da ventiquattro paesi partecipanti hanno monitorato diverse centinaia di imbarcazioni, ispezionato trentatré navi e sequestrato tre carichi. Costo: 60 milioni di euro.
EUNAVFOR Aspides
Istituita con la decisione 2024/583 del Consiglio di sicurezza. Operazione basata sulle risoluzioni 2624 (2022) e 2722 (2024) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Operazione militare di sicurezza marittima volta a proteggere il traffico marittimo nel Mar Rosso. Ventuno paesi partecipanti. Una fregata francese partecipante all'operazione EUNAVFOR Aspides è stata attaccata da diversi droni. Il 23 febbraio, il Consiglio ha prorogato il mandato dell'operazione Aspides per preservare la libertà di navigazione fino al 28 febbraio 2027. Costo: 25,4 milioni di euro.
Incarichi non esecutivi
EUTM RCA: Missione di addestramento dell'Unione europea nella Repubblica Centrafricana. Succede alla missione di consulenza militare EUMAM RCA (Decisione del Consiglio 215/78 del 19 gennaio 2015), che a sua volta ha fatto seguito all'operazione militare EUFOR RCA. Vi partecipano 248 soldati provenienti da otto Stati membri e quattro paesi terzi (tra cui Brasile e Serbia). Costo: 82 milioni di euro.
EUTM Somalia: Missione di addestramento dell'Unione europea in Somalia, avviata nel 2010 (Decisione del Consiglio 2010/96/PESC). Partecipazione di dodici Stati membri e un paese terzo (Serbia). 187 soldati (nel 2017). Costo: 155 milioni di euro.
EUMAM Mozambico: Missione di assistenza militare in Mozambico. Avviata il 1° settembre 2024. Dodici Stati contributori. Costo: 14,1 milioni di euro.
EUMAM Ucraina: Missione di assistenza militare in Ucraina. Avviata il 15 novembre 2022 per due anni e rinnovata nel 2024 fino al 15 novembre 2026. Ventiquattro paesi contributori. Costo: 610 milioni di euro (435 milioni di euro per l'addestramento e 175 milioni di euro per le attrezzature).
APPENDICE 2: La procedura per le operazioni militari esterne[ 7 ]
La Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) è parte integrante della Politica estera e di sicurezza comune (PESC) (articolo 42.1 TUE). La PSDC fornisce all'Unione europea una capacità operativa basata su risorse civili e militari. L'Unione può utilizzare queste risorse per missioni al di fuori dell'Unione. Queste missioni includono missioni di gestione delle crisi, comprese le missioni di mantenimento della pace e le operazioni di stabilizzazione post-conflitto (articoli 42.1 e 43 TUE). Questi interventi che coinvolgono forze combattenti sono comunemente definiti operazioni militari esterne.
La decisione di avviare un'operazione esterna spetta al Consiglio e deve essere presa all'unanimità (articolo 43.2), salvo in caso di astensione costruttiva (articolo 31). L'astensione non impedisce agli altri Stati membri di adottare la decisione. Lo Stato interessato può accompagnare la propria astensione con una dichiarazione formale di esclusione da qualsiasi partecipazione tecnica o finanziaria. Questo è stato il caso della Danimarca fino al 2022.
La decisione viene adottata su iniziativa di uno Stato membro o dell'Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Prima del Trattato di Lisbona, le operazioni venivano decise sotto forma di "azioni comuni". Dal 2007, vengono decise mediante decisioni del Consiglio (PESC). La Commissione e il Parlamento europeo intervengono solo marginalmente e unicamente nell'ambito delle disposizioni generali della PESC [ 8 ]. Per la Commissione, il contrasto con il diritto generale dell'Unione è evidente. Essa non ha il potere di iniziativa, ma può sostenere le iniziative dell'Alto rappresentante (articolo 30). Ha tuttavia un ruolo nell'amministrazione delle operazioni. Il Parlamento europeo viene consultato dall'Alto rappresentante sugli aspetti principali della PSDC [ 9 ].
In pratica, la decisione del Consiglio segue una richiesta di uno Stato o una risoluzione delle Nazioni Unite. Il Consiglio decide caso per caso se un'operazione ha implicazioni militari o di difesa, ai sensi dell'articolo 41, paragrafo 2, del TUE. La decisione definisce il mandato, la durata – da pochi mesi[ 10 ] a diversi anni[ 11 ] – e un bilancio.
Diversi organi amministrativi contribuiscono alla preparazione delle decisioni del Consiglio. Il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), sotto l'autorità dell'Alto rappresentante, è responsabile dell'analisi e dei contatti politici (coerenza con la politica dell'UE, contatti con le Nazioni Unite). Al Consiglio sono inoltre collegate due strutture militari: lo Stato maggiore militare dell'Unione europea (EUMS) e il Comitato politico e di sicurezza (PSC). Quest'ultimo, istituito dal Trattato (articolo 38 TUE), è l'istituzione centrale nella catena decisionale dell'UE in materia di politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC). Gli Stati membri sono rappresentati da un ambasciatore. Il PSC garantisce il controllo politico e l'orientamento strategico delle operazioni di gestione delle crisi, come previsto dall'articolo 43. È coadiuvato da un Gruppo politico-militare (PMG), che si occupa degli aspetti politici preliminari delle questioni militari, e dal Comitato militare dell'Unione europea (EUMC), un organo militare collegato al Consiglio. Quest'ultimo fornisce consulenza e raccomandazioni al PSC in ambito militare e assume la direzione delle attività militari dell'Unione.
L'EMUE è uno stato maggiore congiunto a livello politico-militare. Ad esso si affianca una struttura operativa: la Capacità di pianificazione e condotta militare (MPCC). La struttura di comando varia a seconda che le operazioni siano considerate "esecutive", ovvero che coinvolgono forze combattenti, o "non esecutive" (addestramento, consulenza, assistenza). L'EMUE è responsabile della pianificazione e del comando delle missioni non esecutive. Le operazioni esecutive sono condotte da stati maggiori ad hoc istituiti all'interno della nazione quadro[ 12 ], comprendenti uno stato maggiore per la pianificazione e il dispiegamento delle forze e uno stato maggiore per le forze sul campo, che a sua volta designa un comandante di forza presente sul campo. La rotazione del comando avviene ogni sei mesi.
Poiché l'Unione europea non possiede forze armate proprie, si affida a quelle dei suoi Stati membri. La partecipazione è volontaria. La decisione di aprire le operazioni a paesi terzi viene presa caso per caso. Il numero degli Stati partecipanti, così come l'entità degli schieramenti sul campo, varia (da poche centinaia di uomini e donne a diverse migliaia). Nel caso di operazioni esecutive, il Consiglio designa una nazione quadro, che è la più coinvolta e che disporrà del maggior numero di forze sul campo. Generalmente, le forze armate che partecipano alle operazioni dell'Unione provengono dai "Gruppi tattici dell'Unione" (GDU), destinati a contribuire a una forza di reazione rapida pronta al dispiegamento. Il Consiglio europeo di Helsinki (12 dicembre 1999) ha fissato un obiettivo di dispiegamento di 60.000 soldati entro sessanta giorni per portare a termine le missioni di Petersberg. Il gruppo tattico è composto da 1.500 soldati schierabili entro dieci giorni per operazioni di durata inferiore a tre mesi.
Dal punto di vista amministrativo e di bilancio, le operazioni rientrano nell'ambito del Fondo europeo di pace (FEP), istituito con una decisione del Consiglio nel 2004. La decisione della PESC relativa all'operazione determina un "importo di riferimento" che rappresenta i costi comuni dell'operazione ripartiti tra gli Stati membri, indipendentemente dalla loro partecipazione. Tali costi comuni sono elencati e definiti dalla decisione del FEP. Il FEP ha una capacità giuridica distinta da quella dell'Unione, che gli consente di stipulare contratti, acquisire attrezzature e garantire l'esecuzione del bilancio. Queste funzioni sono svolte da un amministratore e da un segretariato responsabili dell'attuazione delle misure di assistenza sotto la supervisione del Comitato politico e di sicurezza (CSP). L'amministratore designa i partner attuatori, soggetti delegati che possono essere Stati (Ministero della Difesa portoghese, missione in Mozambico), organizzazioni internazionali (Unione Africana) o enti privati con una missione di servizio pubblico (l'esperienza francese in Mali). “ Nel 2021, l'Alto rappresentante ha nominato la Commissione europea come amministratore delle misure di assistenza. Questa scelta è alquanto sorprendente perché consente all'esecutivo dell'Unione – che è escluso dal processo decisionale della PESC – di rientrare in gioco ed essere coinvolto nella gestione quotidiana della FEP ”[ 13 ].
[1] Lanciata nel 2008 come operazione antipirateria nell'Oceano Indiano, è stata modificata nel 2020 (Decisione (PESC) 2020/2188) aggiungendo operazioni esecutive di secondo livello (contributo all'embargo sulle armi in Somalia) e missioni non esecutive per combattere la pesca illegale, il traffico di legname e il narcotraffico.
[2] Ci sono costi comuni sostenuti in ogni momento (quartier generale, reclutamento del personale locale), costi operativi delle fasi preparatorie sostenuti da Athena (servizi medici, immagini satellitari) e costi operativi della fase attiva suddivisi in tre elementi: costi sempre sostenuti da Athena (rimpatri medici, ospedali da campo), costi sostenuti quando il Consiglio decide (trasporto e alloggio delle forze) e costi sostenuti quando il comando dell'operazione lo richiede e il comitato speciale costituito all'interno di Athena lo approva (alloggio, intelligence, sminamento).
[3] Catherine Schneider, Operazioni e missioni di gestione delle crisi, 6-12 marzo 2017
[4] MILEX 2024 in Germania (1700 soldati provenienti da 15 Stati membri) e MILEX 2025 in Ungheria (5000 soldati provenienti da 13 Stati membri)
[5] Nel 2000, l'Unione Africana ha sostituito l'Organizzazione dell'Unità Africana
[6] Il FEP è stato attivato nel 2021. In Mozambico per fornire formazione e assistenza con attrezzature (19 novembre 2021). Poi in Mali, Georgia, Moldavia e Ucraina (FEP 2 dicembre 2021).
[7] Op. cit.
[8] La Commissione e il Consiglio assicurano la coerenza della PESC con le altre politiche dell’Unione (art. 21.3)
[9] art. 36 TEU.
[10] EUFOR Artemis nel 2003, durata tre mesi. Azione comune del Consiglio (PESC) 2003/423
[11] EUFOR Althea
[12] L'operazione EFFOR Althea, l'operazione di stabilizzazione in Bosnia ed Erzegovina, costituisce un'eccezione. L'operazione è condotta nell'ambito dell'accordo Berlin+ e il comando operativo ha sede presso il quartier generale della NATO a Mons.
[13] op. cit.
Fonte Fondazione Robert Schuman, Direttore editoriale Pascale Joannin
